ข้อคิดเห็นเบื้องต้น
เกี่ยวกับการปรับปรุงการปกครองคณะสงฆ์¹

พระธรรมปิฎก (ป.อ. ปยุตฺโต)

 

ตามที่กระทรวงศึกษาธิการได้แต่งตั้งคณะกรรมการศึกษาปัญหาและปรับปรุงการปกครองคณะสงฆ์ขึ้น ตามคำสั่งกระทรวงศึกษาธิการ ที่ สป.๕๔๐/๒๕๔๒ ลงวันที่ ๒๖ พฤษภาคม ๒๕๔๒ โดยให้มีหน้าที่ ๔ ประการ โดยเฉพาะข้อ ๑. ว่า “ศึกษาวิเคราะห์ และเสนอแนะแนวทางในการปรับปรุงระบบการปกครองคณะสงฆ์ พระราชบัญญัติคณะสงฆ์ และกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง” นั้น อาตมภาพขอเสนอข้อคิดเห็นเกี่ยวกับการปรับปรุงการปกครองคณะสงฆ์ ซึ่งรวมถึงเรื่องพระราชบัญญัติคณะสงฆ์ ในขั้นของการทำความเข้าใจเบื้องต้น ดังนี้

ความสำคัญและความจำเป็นที่จะต้องแก้ไขปรับปรุงกฎหมายคณะสงฆ์นั้น ผู้ที่เกี่ยวข้องหลายฝ่าย ได้มองเห็นกันมานานมากแล้ว ดังที่ได้มีการเรียกร้องให้ดำเนินการแก้ไขปรับปรุงหรือออก พ.ร.บ.คณะสงฆ์ใหม่เป็นระยะๆ ตลอดมาเกินกว่า ๒๐ ปี และไม่เฉพาะมีการเรียกร้องเท่านั้น รัฐบาลที่ผ่านมาหลายสมัยก็ได้เพียรพยายามที่จะดำเนินการในเรื่องนี้ให้สำเร็จแต่ก็ยังไม่ลุล่วง แม้จะมีการออก พ.ร.บ.คณะสงฆ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๓๕ ก็คล้ายกับเป็นการเสริมแต่ง พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พ.ศ. ๒๕๐๕ เท่านั้น มิได้เปลี่ยนแปลงหรือปรับปรุงโครงสร้างการปกครองแต่ประการใด

ขณะที่กระทรวงศึกษาธิการยกเรื่องนี้ขึ้นมาพิจารณาดำเนินการในบัดนี้ ก็ได้มีองค์กรและหน่วยงานอื่นเคลื่อนไหวในเรื่องนี้อยู่ แสดงถึงความรู้ตระหนักต่อความสำคัญและความจำเป็นในเรื่องนี้มากยิ่งขึ้น อีกทั้งสถานการณ์ทั่วไปก็อาจจะถึงขั้นสุกงอม จึงควรจะดำเนินการให้สำเร็จผลอย่างจริงจัง แต่ก็ควรจะได้บทเรียนจากอดีต ทั้งในแง่ที่อาจมีอุปสรรคสำคัญที่ทำให้ไม่สำเร็จอีก และในแง่ที่จะให้เกิดผลดีแท้จริง โดยไม่ซ้ำความผิดพลาดเก่า

สถาบันพระพุทธศาสนาที่มีคณะสงฆ์เป็นแกนกลาง เป็นสถาบันใหญ่แค่ไหน มีความสำคัญต่อประเทศชาติและสังคมไทยมากเพียงใด คงไม่จำเป็นต้องบรรยาย การพูดเพียงสั้นๆ ว่าเป็นสถาบันใหญ่ ๑ ใน ๓ ของประเทศ อย่างที่เอ่ยอ้างกันอยู่เสมอว่า “ชาติ ศาสนา พระมหากษัตริย์” และมีสีขาวเป็นสัญลักษณ์อยู่ในธงไตรรงค์ ก็ทำให้มองเห็นได้ชัดเจนเพียงพอ ดังนั้น การปรับปรุงการปกครองคณะสงฆ์ โดยเฉพาะในขั้นโครงสร้างนี้ จึงต้องถือเป็นงานระดับชาติขั้นสูงสุด ตามปกติกระทรวงศึกษาธิการคงจะเป็นองค์กรสำหรับสนองงานด้านนี้ตามระบบที่รัฐจัดวางมาให้ แต่เมื่อกระทรวงศึกษาธิการมาเป็นเจ้าของเรื่องดำเนินการในงานนี้ ก็คงต้องถือว่า กำลังทำงานระดับชาติขั้นสูงสุดแทนหัวหน้ารัฐบาล

น่าสังเกตว่า ความเพียรพยายามในการวางระบบการปกครองคณะสงฆ์และแก้ไขปรับปรุง พ.ร.บ.คณะสงฆ์ เท่าที่ผ่านมามุ่งเน้นเรื่องสำคัญ ๒ อย่าง คือ

๑. การจัดรูปแบบการปกครอง โดยพยายามเทียบเคียงอนุโลมตาม หรือนำเอารูปแบบการปกครองของรัฐมาเป็นแบบอย่าง

๒. การหาทางจัดวางมาตรการในการควบคุมบังคับ บัญชา ลงโทษ ให้เข้มงวดกวดขัน หรือให้ศักดิ์สิทธิ์ได้ผลจริงจัง

ความเพียรพยายามนี้มีจุดหมายที่ดีงาม คือ เพื่ออุปถัมภ์บำรุงพระพุทธศาสนาให้เจริญมั่นคง โดยจัดการปกครองคณะสงฆ์ที่เป็นแกนกลางของสถาบันพุทธศาสนานั้นให้เรียบร้อย

อย่างไรก็ตาม คงต้องให้มีความชัดเจนว่า เราจะจัดการปกครองคณะสงฆ์ให้รียบร้อยเพื่ออะไร ความเจริญมั่นคงของพระพุทธศาสนาอยู่ตรงไหน และสาระของความเป็นพระสงฆ์คืออะไร

จริงอยู่ รูปแบบ ระบบ และมาตรการต่างๆ เป็นสิ่งจำเป็นและมีความสำคัญมาก จะมองข้ามมิได้ แต่ก็ยังไม่เพียงพอ ถ้าจะเปรียบก็เหมือนเป็นเปลือก หรือเป็นเครื่องมือ การมีเปลือกหุ้ม เป็นกรอบที่แข็งแรง หรือมีเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพนั้นสำคัญและดีแน่ แต่จะต้องชัดเจนและมั่นใจว่าเปลือกที่แข็งแรงสวยงามนั้นห่อหุ้มเนื้อหาสาระที่ต้องการ และเครื่องมือที่ดีมีประสิทธิภาพนั้นสนองงานที่ตรงกับวัตถุประสงค์ มิฉะนั้นจะเกิดภาวะเคว้งคว้าง คลุมเครือ หรือถึงกับใช้ผิดวัตถุประสงค์

คงไม่อาจปฏิเสธได้ว่า การปกครองคณะสงฆ์ที่ผ่านมายังพร่ามัวในตัวสาระ และมีวัตถุประสงค์ที่กระจัดกระจาย มองไม่เห็นจุดหมายยอดรวมที่เป้าหมายย่อยๆ ทั้งหลายเข้ามาประสานเป็นอันหนึ่งอันเดียว

ดูเหมือนจะมีแนวโน้มด้วยว่า รูปแบบหรือเครื่องมือนั้นจะสนองวัตถุประสงค์ที่เบี่ยงเบนหรือเขวออกไป ถ้าปรับปรุงการปกครองกันใหม่ แต่ยังจับสาระ และมองจุดหมายยอดรวมไม่ชัด กฎหมายคณะสงฆ์ที่จัดวางใหม่อย่างสวยงาม อาจมีประสิทธิภาพให้เกิดผลในทางลบก็ได้

เพื่อรวบรัด ขอเสนอข้อพิจารณาว่า

๑. สังฆะ คือสถาบันสงฆ์นั้น แม้จะใหญ่โตมาก แต่ไม่พร่ากระจายเหมือนสังคมทั่วไป เพราะเป็นชุมชนพิเศษที่พระพุทธเจ้าทรงจัดตั้งขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์จำเพาะของตนเองที่แน่นอนชัดเจน และสมาชิกของชุมชน คือพระภิกษุสามเณร ก็มีภารกิจและวิถีชีวิตเป็นแบบแผนอันหนึ่งอันเดียวกัน ถ้าจับจุดนี้ได้ ก็จะสามารถวางโครงสร้างการปกครองคณะสงฆ์ให้สนองวัตถุประสงค์นั้นและเป็นที่รองรับวิถีชีวิตที่เป็นเอกลักษณ์ของสังฆะ

๒. สังฆะ เป็นชุมชนที่พระพุทธเจ้าทรงจัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นแหล่งอำนวย “สิกขา” คือ การศึกษา ด้วยการเรียนรู้ฝึกหัดพัฒนาตน ดังที่รู้กันดีว่า พระสงฆ์ผู้เป็นสมาชิกของสังฆะนี้ มีหน้าที่เล่าเรียนปริยัติให้รู้ธรรมวินัย-ปฏิบัติตามปริยัตินั้น และเผยแพร่สั่งสอนธรรมที่ได้เรียนรู้และปฏิบัติแล้วแก่ประชาชนเพื่อประโยชน์สุขแก่ชีวิตและสังคม พูดสั้นๆ ว่า มีหน้าที่สิกขาเอง และช่วยผู้อื่นให้สิกขา พระสงฆ์จึงมีวิถีชีวิตแห่งสิกขา ที่คนไทยเรียกกันมาว่า วิถีชีวิตแห่งการ “บวชเรียน”

๓. การปกครองเกิดขึ้นในสังฆะ ด้วยเหตุผลทางการศึกษานี้ เริ่มแต่การจัดวางวินัยคือระเบียบกฎเกณฑ์กติกาต่างๆ เพื่อจัดความเป็นอยู่ และจัดสภาพแวดล้อมให้เอื้อต่อการศึกษา และให้มีอุปัชฌาย์ที่เป็นผู้ปกครอง เพื่อดูแลเอาใจใส่ให้ผู้บวชเข้ามาได้รับการศึกษา ดังนั้น การปกครองจึงมิใช่เพียงเพื่อความเป็นระเบียบเรียบร้อย แต่เพื่อให้มีความเรียบร้อยและสภาพเอื้อต่างๆ ที่จะเกื้อหนุนให้ “สิกขา” ดำเนินไปด้วยดี เพราะถ้าไม่มี “สิกขา” พระภิกษุผู้เป็นสมาชิกของสังฆะ ก็จะไม่สามารถเข้าถึงจุดหมายของพระศาสนาได้ และการปกครองก็กลายเป็นกิจกรรมที่เลื่อนลอย

ความมุ่งหมายของการปกครองตามหลักธรรมวินัยนั้น มิใช่เพียงเพื่อให้คนได้อยู่สงบเรียบร้อยกันนิ่งๆ เพลินๆ แต่เพื่อให้เขาได้อาศัยภาวะสงบเรียบร้อยเป็นต้นนั้น เป็นโอกาสและเป็นเครื่องเกื้อหนุนต่อการพัฒนาชีวิตให้เจริญงอกงาม สู่จุดหมายที่สูงขึ้นไป

๔. ในวิถีชีวิตแห่ง “สิกขา” นี้ จึงเห็นได้ชัดว่า ในอดีตพระภิกษุที่เป็นหัวหน้าหมู่คณะ ก็คือ อุปัชฌาย์อาจารย์ ซึ่งเป็นผู้เอื้ออำนวยการศึกษาแก่หมู่ภิกษุสามเณรในความปกครองดูแลของตน พร้อมทั้งสั่งสอนธรรม คือให้การศึกษาแก่ชุมชนโดยรอบ

จึงปรากฏว่า ในสังคมไทย เมื่อไม่นานมานี้ พระภิกษุสามเณร และชาวบ้านยังเรียก เจ้าอาวาสว่า “อาจารย์” ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ผู้ปกครอง คือผู้ทำหน้าที่ให้การศึกษา หรือว่าการปกครองอิงอยู่กับการศึกษา

๕. ที่เป็นเช่นนั้น ขั้นแรกก็เป็นไปตามหลักการของพระพุทธศาสนาที่กล่าวแล้ว คือ การมีชุมชนขึ้น เพื่อเป็นแหล่งอำนวยการศึกษา การปกครองจึงเป็นเครื่องมือของการศึกษา นอกจากนั้นพระภิกษุที่ปกครองก็ไม่มีทัณฑอาชญา คือไม่มีอำนาจบังคับด้วยการลงโทษ เช่น โบย ตี หรือจับใส่คุกตะราง เป็นต้น ถ้าการปกครองไม่อิงอยู่กับการศึกษา ก็ยากที่การปกครองจะได้ผล และนานไป การปกครองสงฆ์ก็จะโน้มไปในทางที่จะต้องพึ่งพาอำนาจบ้านเมืองยิ่งขึ้น

การปกครองที่แฝงอยู่ใต้การศึกษา ทำให้การเชื่อฟังหรือปฏิบัติตาม เป็นไปด้วยความศรัทธาเคารพนับถือ มีความจริงใจ และร่มเย็นด้วยความรู้สึกในพระคุณ แต่ถ้าการปกครองไม่มากับการศึกษา ก็เป็นการปกครองด้วยอำนาจ อาศัยการบังคับ อยู่ด้วยความเกรงกลัว ทำให้เกิดความรู้สึกเป็นปฏิปักษ์ ร้อนรนและไม่จริงใจ ในที่สุดก็ไม่ได้ผล

คงไม่ปฏิเสธว่า ในระยะหลังนี้การศึกษาได้เสื่อมทรามลงไป การปกครองแยกตัวออกมาอยู่โดดเดี่ยวหรือต่างหาก คำว่า “อาจารย์” ค่อยๆ เลือนความหมายไป เหลือเพียงสักว่าเป็นคำพูด แล้วก็หายไปเหลือแต่คำว่า “เจ้าอาวาส” ในฐานผู้ปกครอง ถึงแม้จะวางกฎเกณฑ์ บังคับรุนแรงขึ้น แต่ผลการปกครองยิ่งเสื่อมลง

๖. การปกครองที่เป็นการบังคับ ควบคุม ลงโทษ เป็นการปกครองเชิงลบ อาศัยอำนาจ มุ่งที่การกำจัดคนชั่ว ซึ่งมีแต่จะต้องปราบปรามกันมากขึ้นและรุนแรงยิ่งขึ้น ตรงข้ามกับการปกครองที่มากับการศึกษา ซึ่งเป็นการปกครองเชิงบวก เน้นการสร้างคนดี เพื่อไม่ให้มีคนชั่วที่จะต้องปราบ หรือให้มีคนดีท่วมท้นคนชั่ว

๗. มีข้อสำคัญที่ต้องเน้นไว้ด้วยว่า วัดในพระพุทธศาสนานั้นสร้างขึ้นโดยชุมชน และเป็นของชุมชน กับทั้งจะต้องมีอยู่เพื่อประโยชน์สุขของชุมชนด้วย วัดกับชุมชนจึงดำรงอยู่สืบมาในระบบความสัมพันธ์แบบพึ่งพาซึ่งกันและกัน อย่างที่ว่าอาจารย์วัด คือ เจ้าอาวาส ก็เป็นอาจารย์ของชุมชนด้วย ฉะนั้น นอกจากต้องให้เจ้าวัดเป็นผู้อำนวยการสิกขาแก่พระภิกษุสามเณร และคนวัดแล้ว ก็จะต้องให้ท่านสามารถให้การศึกษาหรือสั่งสอนธรรมแก่ชุมชนหรือหมู่บ้านของวัดนั้นด้วย แต่ทั้งนี้ ก็จะต้องให้เจ้าวัดได้ศึกษาธรรมวินัยที่ถูกต้องแท้จริง

พ.ร.บ.คณะสงฆ์ทั้งหลาย ล้วนกำหนดสถานะความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับคณะสงฆ์ แต่ความสัมพันธ์ระดับบนในส่วนกลางนี้ จะไม่มีความหมายแท้จริง ถ้าไม่มีความชัดเจน และไม่สามารถเสริมสร้างรักษาความสัมพันธ์ของวัดกับชุมชนแต่ละหน่วยย่อยๆ ในระดับพื้นฐานเหล่านี้ไว้ได้

รวมความว่า จุดหมายของพระพุทธศาสนา สาระของพระธรรมวินัย บทบาท ฐานะ ภารกิจ และความหมายทั้งหมดของความเป็นพระสงฆ์ ล้วนแสดงออกและถูกรักษาไว้ในวิถีชีวิตแห่ง “สิกขา” ที่คนไทยเรียกกันว่า การ “บวชเรียน” นี้

สังคมไทยแต่โบราณมา ทั้งที่ไม่มีกฎหมายและระบบการปกครองคณะสงฆ์ ก็ได้สืบต่อพระพุทธศาสนา และรักษาสถาบันสงฆ์ไว้ ด้วยวิถีชีวิตแห่งการบวชเรียน พูดได้ว่า ชาวบ้านรักษาวิถีชีวิตแห่งการบวชเรียนและพระพุทธศาสนาไว้ได้ ด้วยวัฒนธรรมประเพณีซึ่งเป็นกฎหมายชนิดไม่มีลายลักษณ์อักษร แต่สังคมสมัยใหม่ที่ว่าเจริญก้าวหน้านี้ ทั้งที่ตรากฎหมาย จัดตั้งระบบการปกครองอะไรกันใหญ่โต กลับจะทำไม่ได้แม้แต่เพียงจะสืบทอดวิถีชีวิตแห่ง “สิกขา” นั้นไว้ ทั้งนี้ เพราะมักติดกับรูปแบบ แต่จับสาระของสังฆะนั้นไม่ได้

ถ้าวิถีชีวิตแห่ง “สิกขา” หรือวิถีชีวิตแห่งการบวชเรียนนี้ ยังคงอยู่พระพุทธศาสนาก็อยู่ พระธรรมวินัยก็มั่นคง และคณะสงฆ์ก็จะดำรงอยู่ในคุณค่าและความหมายที่แท้

ฉะนั้น ถ้าจะปรับปรุงหรือตรา พ.ร.บ.คณะสงฆ์ให้ได้ผลตามวัตถุประสงค์ที่ตั้งไว้ได้จริง นอกจากจัดวางรูปแบบ ระบบ โครงสร้าง การปกครอง และมาตรการต่างๆ ให้มีประสิทธิภาพแล้ว ข้อสำคัญที่สุด จะต้องให้ พ.ร.บ.คณะสงฆ์ พร้อมทั้งรูปแบบ ระบบ โครงสร้าง และมาตรการเหล่านั้น ทรงสาระ และสนองจุดหมายของพระพุทธศาสนาด้วย โดย

๑. เป็นหลักประกันที่จะให้วิถีชีวิตบวชเรียน หรือวิถีชีวิตแห่ง “สิกขา” สืบทอดต่อไปอย่างจริงจังมั่นคง เช่น กำหนดให้ผู้บวชเข้ามาแล้วต้องได้รับการศึกษาอบรมอย่างแน่นอน ทั้งเบื้องต้นและสืบต่อไป

๒. เป็นฐานรองรับระบบความสัมพันธ์พึ่งพากัน ระหว่างวัดกับชุมชนแต่ละหน่วย ในเชิงสิกขา หรือในเชิงพัฒนาภูมิธรรมภูมิปัญญา โดยเฉพาะในชนบท

ถ้าการปรับปรุงระบบการปกครองคณะสงฆ์ โดยเฉพาะการแก้ไขปรับปรุง หรือตรา พ.ร.บ.คณะสงฆ์ครั้งนี้ สามารถทำให้วิถีชีวิตแห่ง “สิกขา” นี้ กลับฟื้นคืนขึ้นมาได้ ก็จะเป็นการปรับปรุงที่มีความหมาย เป็นการพลิกฟื้นพระพุทธศาสนาครั้งใหญ่ และช่วยให้คณะสงฆ์เจริญงอกงามในสาระอย่างแท้จริงและยั่งยืน

อนึ่ง ตามที่ได้มีการเสนอให้พิจารณาร่าง พ.ร.บ. ๒ ฉบับ คือ พ.ร.บ.คณะสงฆ์ และ พ.ร.บ.คุ้มครองและอุปถัมภ์พระพุทธศาสนานั้น ถ้ายอมรับว่า คณะสงฆ์เป็นแกนของสถาบันพระพุทธศาสนา ก็น่าจะตั้ง พ.ร.บ.คณะสงฆ์ขึ้นเป็นหลัก คือดำเนินการเกี่ยวกับ พ.ร.บ.คณะสงฆ์ให้ลงตัวก่อน ส่วน พ.ร.บ.คุ้มครองและอุปถัมภ์พระพุทธศาสนานั้น แม้ว่าอาจจะเตรียมพิจารณาไปพลางๆ แต่ก็ควรตาม มิใช่นำหน้า พ.ร.บ.คณะสงฆ์ ทั้งนี้ เพื่อให้การตรา พ.ร.บ.คณะสงฆ์ดำเนินไปได้คล่องตัว และให้เกิดความประสานสอดคล้องกัน

พระธรรมปิฎก (ป. อ. ปยุตฺโต)
๓๐ กรกฎาคม ๒๕๔๒